Le passage de l'UE des sanctions à la puissance économique : implications juridiques de la neutralisation des actifs souverains
Virna Rizzo – 15 avril 2026
Au-delà du cadre traditionnel des sanctions, l'Union européenne recourt de plus en plus à ses pouvoirs économiques d'urgence pour geler les avoirs souverains étrangers.
Le recours à l'article 122 du TFUE dans le contexte de la guerre en Ukraine marque l'émergence d'une forme d'exceptionnalisme économique produisant des effets quasi-sanctionnatoires et redéfinissant en profondeur les contours de la sécurité juridique et de la conformité au sein de l'Union.
La réponse juridique de l'Union européenne à la guerre menée par la Fédération de Russie contre l'Ukraine continue de transformer profondément son cadre normatif.
Fondée historiquement sur les instruments de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), cette réponse a connu un tournant décisif depuis décembre 2025 avec l'adoption d'un règlement fondé sur l'article 122 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (« TFUE »).
Grâce à cet instrument, l'Union ne se contente plus de réagir à des comportements illicites sur le plan international par le biais de sanctions ; elle mobilise activement ses compétences économiques d'urgence afin de neutraliser durablement les avoirs souverains étrangers situés sur son territoire.
Cette évolution marque un tournant tant sur le plan conceptuel que juridique, avec des implications considérables pour la sécurité des actifs et les obligations de conformité.
Un changement de base juridique
Le 12 décembre 2025, le Conseil a adopté un règlement fondé sur l'article 122 du TFUE, qui permet l'adoption de mesures d'urgence en cas de perturbations économiques graves (1).
Le règlement vise les actifs et les réserves de la Banque centrale de Russie, ainsi que ceux des entités agissant pour son compte, détenus au sein de l'Union.
Depuis février 2022, environ 210 milliards d'euros d'actifs de ce type avaient déjà été gelés dans le cadre des sanctions de la PESC, qui limitaient les opérations liées à leur gestion sans pour autant imposer une interdiction totale et autonome des transferts.
Le recours à l'article 122 du TFUE marque une rupture fondamentale par rapport à ce cadre.
En qualifiant les conséquences économiques de la guerre de perturbation grave et persistante affectant l'Union, le Conseil a instauré une interdiction temporaire de tout transfert, direct ou indirect, des actifs en question.
Cette base juridique permet l'adoption à la majorité qualifiée, sans intervention du Parlement européen, s'écartant ainsi de l'exigence d'unanimité inhérente au régime de sanctions.
Plus important encore, cela présente cette mesure comme visant à préserver l'ordre économique interne de l'Union, plutôt que de poursuivre un objectif purement coercitif à l'égard de l'extérieur.
Neutralisation des actifs souverains
Le règlement de décembre 2025 établit un cadre juridique structuré pour l'interdiction des transferts, comprenant :
- une évaluation détaillée de la proportionnalité,
- mécanismes de révision périodique,
- les obligations de déclaration confiées à la Commission (2).
Cette mesure est présentée comme temporaire, conditionnelle et réversible, sa durée étant liée à :
- la cessation des hostilités,
- le versement de réparations,
- la disparition du risque économique grave pour l'Union.
Sur le plan juridique, cette évolution modifie considérablement le statut des actifs concernés.
Ils ne sont plus simplement gelés dans leur utilisation, mais sonten réalité neutralisés— exclus de toute circulation en dehors de l'ordre juridique de l'UE tant que les conditions réglementaires ne sont pas remplies.
Cette neutralisation ne constitue pas une confiscation : le règlement n'entraîne ni transfert de propriété ni remise en cause formelle du principe de l'immunité souveraine.
Toutefois, cela soumet les effets économiques de ces actifs — en particulier les flux financiers qu'ils génèrent — à un contrôle réglementaire renforcé.
Sanctions contre exceptionnalisme économique
Il est donc essentiel de faire la distinction avec le régime de sanctions classique.
- Les sanctions de la PESC visent à atteindre des objectifs de politique étrangère et reposent sur un renouvellement politique par voie d'unanimité.
- Les mesures prévues à l'article 122 du TFUE s'inscrivent dans un cadre de gestion interne des risques économiques et s'appuient sur des pouvoirs exceptionnels justifiés par des critères économiques objectifs et adoptés à la majorité qualifiée.
Il en résulte un régime hybride dans lequel des mesures qui ne sont pas officiellement qualifiées de sanctions produisent néanmoins des effets comparables, tout en bénéficiant d'une plus grande solidité juridique.
Une telle hybridation brouille les frontières traditionnelles entre le droit économique, la politique étrangère et la sécurité, et reflète l'émergence d'une véritable doctrine d'exceptionnalisme économique ayant des effets quasi-sanctionnatoires.
Un précédent juridique contesté
L'adoption de ce règlement n'a pas fait l'objet d'un consensus politique total.
Plusieurs États membres ont fait part de leurs préoccupations concernant :
- le précédent qu'il crée
- ses implications potentielles pour la sécurité juridique des actifs souverains.
La Hongrie et la Slovaquie ont ouvertement exprimé leur opposition.
Ces réactions soulignent le caractère sensible, sur le plan institutionnel, du changement en cours, sans pour autant en minimiser l’importance. Le fait qu’elles aient été écartées témoigne au contraire d’une acceptation délibérée, au niveau de l’Union, d’un élargissement des pouvoirs d’exception — même si cela se fait au détriment de la prévisibilité juridique.
La conformité et l'émergence d'une zone grise juridique
Pour les opérateurs économiques, cette évolution modifie profondément la nature du risque juridique.
Le fait de ne pas figurer sur une liste de sanctions ne peut plus être considéré comme une garantie suffisante de sécurité juridique.
La détention, la gestion ou l'intermédiation d'actifs liés à des États exposés sur le plan géopolitique peuvent revêtir un caractère juridiquement sensible du simple fait de leur contexte économique et stratégique, indépendamment de toute illégalité formelle.
Cette incertitude est particulièrement marquée en ce qui concerne les produits financiers générés par des actifs neutralisés, dont la gestion peut être dissociée de la propriété du capital sous-jacent.
Dans ce contexte en constante évolution, la conformité ne peut plus se limiter à un simple respect formel des réglementations.
Il s'impose de plus en plus comme un outil prospectif d'anticipation des risques et de gouvernance, qui englobe une évaluation des bases juridiques susceptibles d'être mises en œuvre en cas de crise.
En institutionnalisant cette exception, l'Union européenne reconnaît de fait que la sécurité économique peut justifier des restrictions durables à la circulation et à la disponibilité des actifs souverains.
Cette dynamique crée une zone grise juridique qui est en passe de devenir une préoccupation majeure pour les acteurs économiques internationaux.
(1) Article 122 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne
(2) Règlement (UE) n° 2025/2600 du Conseil du 12 décembre 2025 relatif à des mesures d'urgence visant à faire face aux conséquences économiques de la guerre en Ukraine.